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Los modelos de Mintzberg

por Juan Carlos Barajas Martínez

Don Isaac Newton, no sé si antes o después de que la manzana golpeara su cabeza, describió al Universo conocido con cuatro leyes físicas. A saber, la ley de la inercia, la ley fundamental de la dinámica – aquélla de que la fuerza es la masa por la aceleración –, la ley de  la acción y de la reacción y la ley de la gravitación universal. Con eso, con esa “pequeña” aportación, don Isaac construyó un modelo que nos permitía predecir  el movimiento de los planetas o de un ciclista por la carretera o de un paracaidista en caída libre. Todo movimiento de una masa a una velocidad sensata, es decir muy alejada de la velocidad de la luz, queda descrito por estas leyes. Para las otras, para las velocidades inconcebibles, está la relatividad de Einstein y su E=mc2.

Podríamos entonces definir un modelo como una forma de representación a escala reducida de una realidad mayor. El modelo puede ser matemático – como es el caso que acabamos de describir -, es decir, mediante ecuaciones que describen un comportamiento Minto puede ser un modelo esquemático, es decir, mediante la reducción del fenómeno real a unas cuantas ideas representativas que nos dan una explicación sin tener que reproducir toda la complejidad de lo real. En todo caso, un modelo es una simplificación de la realidad en aras de una mayor comprensión de esa realidad. Que yo recuerde, esta idealización de la realidad está presente durante toda la historia de la filosofía y de la ciencia desde Platón hasta nuestros días.

Hay millones organizaciones humanas que se dedican a producir bienes y servicios, es decir, las empresas. Muchas de ellas son privadas y tienen ánimo de lucro, otras son públicas y proveen de servicios a la sociedad sin estar tan claro dicho ánimo pero siempre con algún interés más o menos oculto, pues – como decía continuamente mi tía Virtudes -, nadie da duros a pesetas.

El profesor canadiense Henry Mintzberg ha construido un modelo del comportamiento de las empresas. No voy a decir que los modelos de Mintzberg tengan la belleza matemática – de hecho son modelos esquemáticos o arquetipos – ni la trascendencia histórica que atesora el modelo de Universo que nos proporcionó Newton  pero, para mí – en el ámbito del estudio de las organizaciones formales – , no hay  otra aportación igual. Vamos pues a la búsqueda del modelo universal de la empresa, y puede ser hasta divertido identificar a Google como adhocracia o tal vez como forma divisional compuesta por adhocracias y al bar de los Hermanos Pozo – el bar de la esquina de mi barrio de toda la vida – como estructura simple.

Mintzberg comienza por afirmar que para que una organización funcione necesita de una consistencia interna o armonía, necesaria para afrontar un entorno externo hostil o de competencia, y una estructura interna que produce lo que quiera que sea basándose en la división del trabajo, lo cual no deja de ser un embrollo porque coordinar equipos de trabajo no es fácil. Y para constituir esa armonía o consistencia se necesita de una serie de mecanismos coordinadores que favorecen la interacción entre las personas que forman la organización.

En primer lugar tenemos la adaptación o ajuste mutuo, entendido como la coordinación por el simple proceso de la comunicación informal entre las personas sin supervisión ni relaciones de autoridad. La autogestión para entendernos. El segundo mecanismo de coordinación es La supervisión directa, que se produce cuando una persona asume la responsabilidad del trabajo que ejecutan otros. En este caso si se produce una estructura jerárquica. Y por último, las organizaciones se coordinan mediante la normalización, en la que la coordinación se realiza mediante la especificación o programación de los diversos aspectos del trabajo. La normalización se puede aplicar a los procesos de trabajo, a los productos de la organización (outputs), a las habilidades o destrezas requeridas al personal para desarrollar los trabajos y  a las reglas que la organización emplea para controlar de forma general todos los trabajos.

Evidentemente en una organización real se emplean los tres tipos de mecanismos, del grado en que se usen dependerá en parte el tipo de organización de que se trate.

Mintzberg elabora a continuación un modelo general que cumplen todas las organizaciones, es decir para nuestro caso serían el equivalente a F=m.a o E=mc2 ,cuya descripción gráfica se encuentra en la figura siguiente:

Como se puede apreciar en la figura las organizaciones se componen de las siguientes partes:

  • El núcleo de operaciones

En la base de cualquier organización se encuentran los operarios, las personas que realizan el trabajo básico relacionado con la fabricación de los productos o la prestación de los servicios provistos por el organismo a la sociedad.

  • El ápice estratégico

Lo conforman los altos directivos que tienen la responsabilidad general de la organización.

  • La línea intermedia

Forma la cadena de directivos medios, desde los gerentes a los supervisores directos de los operarios, que ocupan posiciones desde la alta dirección hasta el núcleo de operaciones. Se trataría de la mesocracia organizativa.

  • La tecnoestructura

Son grupos de personas que se encargan de estandarizar o normalizar los procesos de trabajo y sirven a la organización afectando al trabajo de otros. Se encuentran fuera de la corriente operacional representada por la línea intermedia. Ejemplos de grupos pertenecientes a la tecnoestructura son los departamentos de selección de personal, formación, organización y métodos, etc.

  • El personal o “staff” de apoyo

Son unidades especializadas que proporcionan diversos servicios a toda la organización desde el ápice hasta el núcleo. Como en el caso de la tecnoestructura están fuera de la corriente operacional del trabajo. Ejemplos de staff de apoyo son los departamentos de personal y retribuciones, seguridad, cafetería, informática (siempre que no sea el objeto de la organización).

En la figura  podemos apreciar también  que la ideología lo engloba todo. Para Mintzberg la ideología representa la cultura de la organización, es decir, las creencias y tradiciones, el acervo del organismo que tiene una indudable influencia en la forma en que se trabaja en la entidad.

Mintzberg identifica dentro de esta estructura tres flujos de información claramente diferenciados:

  • El flujo de trabajo de operaciones  que atraviesa el núcleo de operaciones y corresponde a las funciones de “input”, de proceso de transformación y de “output”.
  • Los flujos verticales de información y de toma de decisiones que subiendo desde el núcleo de operaciones y atraviesa la cadena de autoridad hasta el ápice estratégico.
  • El flujo de información de staff que comunica la línea intermedia y el staff cuyo fin consiste en proporcionar la información y asesoramiento de staff a las decisiones de la línea.

En paralelo a este sistema de comunicaciones oficiales existe un conjunto de comunicaciones informales que son esenciales para el funcionamiento de la organización de las que ya hablé en el artículo “la ley de la velocidad de las comunicaciones”. Este conjunto de comunicaciones informales establece pequeñas constelaciones de conexiones que al final actúan como una estructura paralela al organigrama oficial de la organización.

Resumiendo mucho las tesis de Mintzberg, a partir de los atributos mencionados[i] y  del entorno en el que la organización ha nacido y crecido, elabora los distintos tipos de configuraciones que una organización puede adoptar. Como indica el propio Mintzberg es “un conjunto de configuraciones como una tipología de formas ideales o puras, cada una de las cuales es una descripción de un tipo básico de estructura organizativa”, y añade un poco más adelante, “no hay estructura (real) que se ajuste perfectamente a una configuración, pero a algunas les falta realmente poco”. Lo interesante de Mintzberg es que las organizaciones se ven atraídas por una de las configuraciones en busca de una armonía interna de su estructura. Lo que quiere decir que de alguna manera las organizaciones reales buscan su sitio entre las configuraciones ideales, algo así como un personaje en busca del autor.

Estos tipos de configuraciones son: la estructura simple, la burocracia maquinal, la burocracia profesional, la forma divisional y la adhocracia[ii].

Esta es una de las partes más curiosas de este modelo, Mintzberg adapta el gráfico de su modelo de empresa a cada una de las tipologías, como indica la figura siguiente:

La estructura simple, es eso, simple, informal, flexible. Son empresas pequeñas y medias en que las actividades giran alrededor del director general que realiza la supervisión directa de los empleados. A este esquema responde desde una tienda de zapatos hasta una empresa de decenas de empleados que carecen de staff o de tecnoestructura.

En el caso de la organización divisional o diversificada se presenta una estructura basada en divisiones autónomas, cada de ellas con una estructura propia, débilmente acopladas bajo una dirección administrativa única. Es típica de organizaciones grandes con varias sedes administrativas. Sería una empresa u organización compuesta por empresas u organizaciones de menor tamaño. Las multinacionales son un claro ejemplo de forma divisional.

La adhocracia (del latín ad hoc = para esto o para este fin) significa cualquier estructura altamente flexible capaz de adaptarse continuamente a las condiciones cambiantes del ambiente. Es una organización fluida, descentralizada, de equipos multidisciplinarios coordinados mediante adaptación mutua, con directivos integradores y estructura matricial. En este tipo de organización se fomenta la innovación por lo que suele presentarse en el mundo de la alta tecnología. Este tipo es especialmente interesante, ya que podríamos ponerlo como lo opuesto a la burocracia.

Bien y llegamos a la burocracia maquinal. Es el mismo concepto de burocracia que describió el gran sociólogo alemán Max Weber, por lo tanto en este tipo de organizaciones, se da una proliferación de reglas, normas y comunicación formal. El poder de decisión está centralizado en el ápice estratégico y posee una elaborada estructura administrativa, en la que destaca la tecnoestructura debido a la importancia que tiene la normalización en estas organizaciones.

Uno de los principios de Mintzberg – comprobados empíricamente – es que cuando mayor es la edad de una organización[iii] más formalizado es su comportamiento. Así que, de partida, una organización con burocracia maquinal no suele ser una organización joven. Su trabajo de operaciones es rutinario, generalmente sencillo y repetitivo, y, debido a ello, los procesos de trabajo están muy normalizados.

Mintzberg hace hincapié también en la obsesión por el control en todos los niveles jerárquicos, intentando eliminar toda incertidumbre posible para que la máquina burocrática pueda funcionar con regularidad.

Según Mintzberg pertenecen a este tipo de configuración una oficina de correos, una agencia de seguridad, una empresa siderúrgica, una prisión, unas líneas aéreas, un gran fabricante de automóviles. Hay que pensar que Mintzberg es canadiense y la estructura del Estado anglosajón es diferente de la que percibimos en nuestro país, por eso yo añadiría a estos ejemplos los departamentos ministeriales.

En cambio, para la última de las configuraciones que vamos a ver – la burocracia profesional – pone como ejemplos las universidades, los hospitales, centros escolares, empresas de contabilidad y de producción artesanal. Todas cuentan con las habilidades y los conocimientos de profesionales operativos para funcionar y todas producen bienes y servicios normalizados. Yo añadiría a esta lista aquellos organismos públicos que tienen una fuerte dependencia de un cuerpo profesional, por ejemplo, algunos ministerios con un cuerpo directivo de funcionarios propio se pueden encontrar en la frontera entre las burocracias maquinal y profesional.

Por tanto, la burocracia profesional cuenta para su coordinación con la normalización de las habilidades profesionales y con el adoctrinamiento[iv]. Contrata a especialistas debidamente preparados y adoctrinados – profesionales – para su núcleo de operaciones, confiriéndoles a continuación un control considerable sobre su propio trabajo.

Esta configuración tiene naturaleza burocrática por el uso de normas que predeterminan lo que hay que hacer. Se diferencia de la burocracia maquinal en que ésta genera sus propias normas mediante su tecnoestructura y que los operarios deben cumplir en el núcleo, en cambio, en la burocracia profesional las normas surgen fuera de su propia estructura, en las asociaciones profesionales que reúnen a los operarios con sus colegas de otras burocracias profesionales[v]. La burocracia maquinal recurre a la autoridad de naturaleza jerárquica mientras que en la profesional se hace hincapié en la autoridad de naturaleza profesional, en el poder del experto.

Es bastante común ver a profesionales también en su ápice estratégico, estamos acostumbrados a ver a médicos dirigiendo hospitales en vez de gestores económicos. Esto se debe a que los profesionales no sólo controlan su propio trabajo, sino también aspiran a tomar las decisiones administrativas que les afectan. En muchos casos esto plantea problemas por lo que muchas burocracias profesionales tienen una doble jerarquía paralela formada por profesionales del ramo de la organización y otros de gestión pura no pertenecientes a dicho ramo.

Es muy difícil resumir los libros de Mintzberg en unas pocas líneas, me dejo cosas importantes en el tintero, pero claro necesitaría un libro entero para explicar con detalle toda la teoría “mintzbergiana” y para eso están ya los originales. Sin embargo, creo que he puesto lo más importante sin perder demasiado por el camino. Si he conseguido picaros la curiosidad os ánimo a seguir leyendo por vuestra cuenta, aparte de los libros del propio autor, hay muchos artículos en Internet en “pdf” que, por no estar limitados por el formato web, amplían lo que aquí he reflejado.

Todos conocemos organizaciones que se ajustan más o menos a los modelos, a mi me gusta – cuando trabajo con empresas y voy conociéndolas según avanzan los proyectos – identificarlas con las estructuras de Mintzberg. En caso de la organización en la que trabajo, como ha quedado ya claro en muchos artículos en este blog, se trata de una burocracia maquinal como la copa de un pino. Pero a veces no sé si es maquinal de máquina o de maquinación.

Juan Carlos Barajas Martínez

Sociólogo

[i]  Mintzberg usa también otros atributos como los parámetros de diseño, el entorno y la historia de la organización que no he incluido aquí para no extender el artículo más allá de lo razonable.

[ii] En libros posteriores, Mintzberg desarrolla dos estructuras organizativas nuevas, la organización ideológica o misionera y la organización política, pero a mi me parece que más que nuevos tipos de estructura son dos formas de relación con el entorno. Por ejemplo en el primer caso, las organizaciones misioneras, son organizaciones basadas en un sistema rico de valores y creencias, pero esto puede serlo una organización simple o una burocracia, por lo tanto no veo tan claro que se trate de una nueva estructura y como el artículo ya va quedando largo no voy a entrar a tratarlas.

[iii] También pasa, según Mintzberg con el tamaño de la organización, a mayor tamaño mayor formalización en su comportamiento

[iv] Este adoctrinamiento se produce desde la universidad y se fomenta en organizaciones profesionales, instituciones como los colegios profesionales en España

[v] Si se contempla la figura de las configuraciones se puede observar el tamaño reducido de la tecnoestructura de la burocracia profesional

Bibliografía

La estructuración de las organizaciones

Henry Minztberg

Ariel Economía

Barcelona 6ª reimpresión 1999

Modelo de las configuraciones de Henry Mintzberg

Profesor Carlos Ramírez Guerra

Escuela de Gobierno, Gestión Pública y Ciencia Política

Instituto de Ciencia Política

Universidad de Chile

Burocracia y organizaciones burocráticas

Juan Carlos Barajas Martínez

Sociología Divertida, artículos divulgativos

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II. Los problemas de la burocracia

por Juan Carlos Barajas Martínez

Max Weber en su jaula de hierro

Introducción
 
En el artículo anterior, “I. La burocracia según Max Weber”, hemos visto las ideas del gran sociólogo alemán sobre la burocracia como fenómeno social general. Aunque recomiendo leer el artículo anterior, con el fin de no hacer de esa lectura algo imprescindible, vamos a hacer un breve resumen.
El bueno de Weber aplicó su método de buscar tipos ideales para los fenómenos sociales a las relaciones de dominación en las sociedades. De esta manera, las sociedades modernas habían desarrollado el sistema de dominación legal – basado en la creencia en el  orden legal – a partir de dos formas anteriores dominación. La que él denominó como carismática – basada en la autoridad de un líder – y la tradicional – basada en la santidad de las tradiciones -. Esta evolución se produjo en el trascurso de un proceso histórico hacia formas sociales más racionales que bautizó con el término de racionalización. Para Weber la forma de organización en las sociedades con autoridad legal es la burocracia.
La burocracia se caracteriza por –  entre otras muchas características – su impersonalidad, por sus procedimientos basados en normas escritas, sin favoritismos ni decisiones arbitrarias, llevados a cabo por personal organizado jerárquicamente que accede a sus cargos por su competencia, preparación y antigüedad en la organización.
Estudiar un fenómeno en sus términos ideales es muy útil para la descripción del mismo pero no nos informa de los problemas que genera ni de sus imperfecciones, a partir de este punto,  vamos a identificar alguno de los problemas asociados con la burocracia según los vieron el propio Weber – que no se hacía ilusiones respecto de su aplicación en el mundo real – y otros sociólogos que le siguieron en la historia de la teoría sociológica.
La jaula de hierro
 
El primer problema que vamos a analizar tiene que ver con la deshumanización que va asociada al proceso de burocratización. Como señala Nicos P. Mouzelis (1) en el pensamiento de Weber acerca de la burocracia se aprecia una relación dialéctica. Por un lado pensaba que es el sistema de organización más eficiente creado por el ser humano y, por otro lado, que constituye una jaula de hierro que constriñe la libertad individual.
El proceso de racionalización de las sociedades y la creciente burocratización del mundo conlleva la racionalización de toda actividad, no sólo en las organizaciones sino en todo el tejido social. Esta omnipresencia de lo burocrático en la actividad humana hacía ver a Weber  que, para el individuo, el efecto de la burocracia es el de la limitación de su espontaneidad y de la libertad personal.
Las personas, por un lado, presentan cada vez más una mayor incapacidad para comprender las propias actividades individuales en relación con los fines de la organización a la que pertenecen. Y por otro lado, como señala Macionis (2) y Plummer (3), la organización burocrática, orientada a la aplicación sistemática de reglas abstractas e impersonales, no permite que administradores y administrados se relacionen teniendo en cuenta las características particulares y personales de cada uno. Ambas características dan lugar a un sentimiento de alienación.
Si nos fijamos en la burocracia en el sector público, la democracia no supone un medio de control efectivo de la misma que permita anular – quizá si reducirlo – este efecto de jaula de hierro.

Mientras los políticos son elegidos en un sistema democrático, el método de selección de los funcionarios sigue otros procedimientos que buscan la competencia técnica, la independencia respecto al proceso político y la estabilidad administrativa. Por lo tanto, unos están sometidos al escrutinio público directo mientras los otros lo son de manera indirecta mediante el control por parte de las instituciones democráticas. De esta manera la posición de los burócratas (4) han llegado a ser menos dependiente de la opinión pública y, la burocracia considerada en su conjunto, ha adquirido una permanencia que es casi imposible de mover. Cualquiera que sea el régimen político, cualesquiera que sean los cambios políticos y sociales, la burocracia permanece (5).
Pero esta permanencia y superioridad técnica del aparato burocrático no supone necesariamente la destrucción del sistema democrático y también tiene consecuencias positivas como es la neutralidad política, aunque si puede suponer un peligro para el mismo y esto impone que la sociedad se proteja mediante el control democrático, la acción ciudadana y la prensa libre entre otras medidas de supervisión. En esto precisamente reside la relación dialéctica de la que habla Mouzelis
.
Ritualismo burocrático
 
Este concepto fue acuñado por el gran sociólogo norteamericano Robert Merton (6). Se trataba de dar explicación a una paradoja que surge al estudiar la burocracia. Es decir,  las mismas razones que hacen que una organización sea eficiente como la división del trabajo, la aplicación sistemática de unas normas y procedimientos preestablecidos, entre otras, pueden hacerla ineficiente.
El ritualismo burocrático surge cuando los burócratas transforman las reglas y procedimientosde gestión interna que, en principio no son más que medios para alcanzar los fines de la organización, en fines en sí mismos.

De esta forma la normativa se convierte en la primera prioridad, descartando el servicio al cliente. Es más importante que se cumplan todos los pasos para realizar un trámite que el trámite mismo.

Esto ocurre porque si se aplica al pie de la letra el reglamento en un procedimiento, sea cual sea el resultado del mismo, el empleado no va a recibir ninguna sanción ni siquiera un reproche. Si no se sale del guion nadie le puede echar en cara nada. Es un seguro.
Según mi experiencia personal otra razón para el ritualismo burocrático, además de la supervivencia del propio empleo, está relacionada con el monopolio en el conocimiento de la norma por parte del burócrata o de la organización a la que pertenece. Este conocimiento es una manera de mantener su cuota de poder frente a clientes, ciudadanos u otros burócratas.  De tal forma que el burócrata sacraliza la norma debido a que cualquier cambio sobre la misma disminuye su poder.
En cualquier caso, el ritualismo burocrático lleva a la oposición a cualquier cambio o novedad que implique otra manera de hacer las cosas, tendencia que es a veces es muy tenaz puedo dar fe de ello (7).  También es responsable de la falta de transparencia en cuanto a los procedimientos internos y la toma de decisiones. No se proporciona información más allá de lo estrictamente establecido por los mecanismos de control, en el caso de la administración pública, la ley, los tribunales y el parlamento. En el caso de las empresas privadas, el burócrata se opondrá a los mecanismos de control que designe la dirección.
Emparentado con el concepto de ritualismo burocrático está el concepto de empleado perfectamente burocrático que he desarrollado en otro artículo de este blog. Mi experiencia de treinta años como empleado en una organización burocrática me ha permitido observar mi propio comportamiento y el de mis compañeros. En definitiva, rebajar el nivel de análisis y fijarlo en el personal.
Por empleado perfectamente burocrático entendemos aquél cuyo fin no es trabajar con eficacia y, ni mucho menos, con eficiencia que es lo que defiende el sistema burocrático, sino que busca– en cada una de sus acciones – la vía más burocrática posible. Por poner un ejemplo que aclare está definición, un empleado eficaz trataría de resolver problemas, el perfectamente burocrático exigiría algún tipo de solicitud oficial y abriría algún tipo de expediente antes de empezar a resolver nada. Dios nos libre de un médico de urgencias perfectamente burocrático. De manera que este tipo unas veces es eficaz y otras veces es ineficaz, depende de si en el caso concreto de que se trate, la forma burocrática de actuar es eficaz o no.

El empleado perfectamente burocrático no existe en la realidad, se trata de una figura de tipo ideal, un modelo inalcanzable que sirve como herramienta para identificar un tipo de comportamiento que sí se da en la realidad pero nunca de forma perfecta.

La ley de hierro de las oligarquías de Michels
 
El sociólogo alemán Robert Michels (8) fue  discípulo de Weber. Mientras el maestro se interesó ante todo por el impacto de las organizaciones burocráticas sobre la estructura política de la sociedad en su conjunto, el alumno estudió con profundidad las tendencias antidemocráticasen el interior de las organizaciones.
La famosa ley de hierro de Michels podemos formularla más o menos así: en toda organización burocrática, por muy democrática que sean sus intenciones, sus estatutos, la sociedad que la engloba, termina emergiendo una oligarquía organizativa, una élite que utiliza los recursos disponibles en la organización para autoperpetuarse en el poder. Tan convencido esta Michels de lo inevitable del surgimiento de esta oligarquía que lo expresó en forma de ley, como si de física se tratara.
Para probar su enunciado, Michels estudió la estructura interna del Partido Socialdemócrata alemán, el SPD, la que a su entender era la organización con los intereses más democráticamente puros que estaba a su alcance. Y encontró que el sistema era oligárquico y la democracia interna pura fachada. Generalizando tales observaciones concluyó que toda gran organización tiende a desarrollar una estructura burocrática que impide la posibilidad de democracia interna.
La tendencia a la supervivencia de las organizaciones burocráticas
 
El instinto de supervivencia no es privativo de los animales. Con las organizaciones pasa lo mismo, se resisten a desaparecer aunque sus objetivos se hayan cumplido y sus funciones ya no sean necesarias. No olvidemos que, al fin y al cabo, las organizaciones están compuestas por personas y éstas no hay ninguna duda de que poseen el instinto de conservación.
Si esto pasa con las organizaciones en general, las burocráticas, tienen una mayor capacidad de supervivencia. Weber dijo “Una vez establecida, la burocracia es una de las estructuras sociales más difíciles de desmantelar”.
Macionis y Plummer hablan de inercia burocrática y la definen como la tendencia de las organizaciones a autoperpetuarse, es decir, la tendencia a convertirse en un fin en si mismas por encima de los objetivos iniciales.
Ante la falta de objetivos, la organización burocrática busca nuevos objetivos para evitar su desaparición. A veces se produce un cambio de nombre acompañando al cambio de funciones, de objetivos o de orientación, son refundaciones que alargan la vida del organismo. La mayoría de los cambios de orientación son graduales, pequeños cambios imperceptibles, sólo detectables si se analizan períodos de tiempo amplios. A veces, si las crisis son rápidas y graves, no hay forma de salvar a la organización (9).
No estoy seguro de que este “camaleonismo” organizativo sea en sí mismo  un problema. Supongo que tendrá carácter patológico si la organización resultante, una vez sean han cambiado sus objetivos, no ha conseguido refundarse correctamente y sigue  estando inadaptada a su medio, sin una necesidad real para su subsistencia. En cambio, si de sus cambios, se obtiene una nueva organización pujante con medios y fines acordes a sus objetivos y al medio social en el que se halla, no se aprecia que tenga que representar un problema.
Pero no sólo la búsqueda de nuevos objetivos es vital para la organización, la maximización de los presupuestos es crítica también para la supervivencia de la misma. Niskanen (10) –citado por Olmeda (11) – establece la importancia de las demandas presupuestarias en este sentido, y lo es desde dos puntos de vista.
En primer lugar, un presupuesto estancado será interpretado como una pérdida de importancia de la organización y un riesgo claro de que el presupuesto se reduzca en el siguiente ejercicio, y ya se sabe que no contar con un presupuesto ajustado puede llegar a la desaparición del organismo. La consecuencia patológica aquí puede ser la existencia de organizaciones con presupuestos importantes y sin que su existencia se deba a alguna necesidad social lo que representaría, al menos en términos económicos no vamos a entrar en cuestiones éticas, un problema claro de ineficacia.
En segundo término las organizaciones buscan la expansión presupuestaria como un lubricante que facilita la realización de cambios en el funcionamiento del organismo, muy útil como hemos visto para diversificar riesgos buscando nuevos objetivos.
Para terminar…. de momento
 
Ya hemos estudiado a la burocracia en sus términos ideales en el primer artículo de esta serie y ahora hemos visto los problemas reales que genera, nos faltaría por analizar qué ha sido de la burocracia en nuestros días. ¿Sigue vigente y con buena salud?, ¿se ha adaptado a los desafíos que presenta una sociedad dominada por las tecnologías de la información y las comunicaciones?. Lo veremos en el siguiente artículo: “III. ¿Qué ha sido de la burocracia hoy en día?“.
Juan Carlos Barajas Martínez
Sociólogo
Notas:
  1. Nicos P Mouzelis es un sociólogo griego profesor de la London School of Economics, especialista en teoría sociológica e historia de la sociología.
  2. John Macionis es profesor de sociología en el Kenyon College en Ohio, EEUU.
  3. Ken Plummer es profesor de sociología en la Universidad de Essex, Reino Unido
  4. Entiéndase burócrata no es un acepción peyorativa sinónimo de ineficaz sino como persona perteneciente a la burocracia, como especialista en administración.
  5. En relación con la permanencia de la burocracia y los aspecto positivos que tiene, no está suficientemente estudiado por los historiadores por ejemplo el papel jugado por la Administración Pública española durante la transición a la democracia a la muerte de Franco, pero como señala el profesor Santos Juliá la transición no hubiera sido posible sin una burocracia profesional e independiente.
  6. Robert Merton, nacido Meyer Robert Schkolnick (Filadelfia, 4 de julio de 1910 – Nueva York, 23 de febrero de 2003) fue un sociólogo estadounidense. Es padre del Premio Nobel de Economía Robert C. Merton. Padre de la teoría de las funciones manifiestas y latentes, y autor de obras como El análisis estructural en la Sociología (1975), Merton es uno de los clásicos de la escuela estadounidense de esta disciplina. También fue importante su labor en el campo de la sociología de la Ciencia.
  7. Por ejemplo, he visto pantallas de ordenador ocultas en armarios o en el suelo al lado de las mesas de trabajo, resistencia al uso de aplicaciones como forma de entorpecer la informatización de una oficina.
  8. Recuerdo el caso del desaparecido Instituto Español de Emigración que se quedó sin trabajo ni utilidad cuando España dejó de ser un país de emigración. En cuanto a cambios, refundaciones, etc, el primer organismo que me viene a la cabeza es Correos que ha pasado por varios tipos de definición jurídica hasta su actual estado de Entidad Pública Empresarial.
  9. Robert Michels (n. 9 de enero de 1876, en Colonia; m. 2 de mayo de 1936, en Roma) fue un sociólogo y politólogo alemán, especializado en el comportamiento político de las élites intelectuales. Es conocido por su libro Los partidos políticos, que contiene una descripción de su “ley de hierro de la oligarquía”. Fue estudiante de Max Weber.
  10. William Arthur Niskanen (Bend, Oregón, Estados Unidos 13 de marzo de 1933 – Washington, D.C., 26 de octubre de 2011) fue un economista estadounidense. Fue más conocido por haber sido uno de los arquitectos del programa económico del presidente de Estados Unidos, Ronald Reagan en los años 1980 y por haber sido un importante contribuyente al campo de la teoría de la elección pública.
  11. José Antonio Olmeda es un polítologo español especialista en Ciencia de la Administración. Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en el Departamento de Ciencia Política y de la Administración, Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la UNED desde el año 2007, y desde julio del año 2011 hasta octubre de 2015, Decano de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología, también de la UNED.
Bibliografía:
Teoría sociológica clásica. 3ª Edición.
George Ritzer.
Mc Graw-Hill. Madrid 2001
Organización y Burocracia. 3ª Edición.
Nicos P. Mouzelis.
Ediciones Península. Barcelona 1991.
Sociología.
John J. Mancionis y Ken Plummer.
Prentice Hall. Madrid 2006
Ciencia de la administración. Volumen 1 Teoría de la organización y gestión pública. 2ª Edición.
José Antonio Olmeda Gómez.
Universidad Nacional de Educación a Distancia. Madrid 1999.
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II. Los problemas de la burocracia by Juan Carlos Barajas Martínez is licensed under a Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada 4.0 Internacional License.
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I. La Burocracia según Max Weber

por Juan Carlos Barajas Martínez

El gran sociólogo alemán Max Weber

Antes de empezar

La serie de tres artículos que inicio en este punto es un intento de dar una visión, lo más completa y clara, de lo que son la burocracia y las organizaciones burocráticas desde un punto de vista sociológico. Para ello se describen las aportaciones de distintos autores aunque con particular detalle las de Max Weber, en el caso de la burocracia contemplada como fenómeno social general, y la de Henry Mintzberg, orientada hacia las organizaciones  formales. Los otros dos artículos son “II. Los problemas de la burocracia” y “III. ¿Qué ha sido de la burocracia hoy en día” (1).

El concepto de burocracia

La burocracia en sociología carece del sentido peyorativo que se le da en el lenguaje usual. En el habla de la calle la burocracia es sinónimo de exceso de formalismo, de hacer trámites sin sentido, redundantes, tediosos o de resultado incierto. De este modo, la burocracia es el “vuelva usted mañana”, tan español él, que describiera Mariano José de Larra en los primeros años del siglo XIX. Representa también la ineficacia y, por supuesto, la ineficiencia atribuida siempre a la administración pública; en última instancia, la burocracia en el lenguaje común es sinónimo de administración pública, dejando de lado la aplicación del término a las empresas privadas y organismos no públicos, como si éstos estuvieran alejados  de tales males y sólo lo público mereciera tal vilipendio.

El concepto de burocracia en sociología es distinto. La sociología se acerca a la burocracia, como ciencia que es, desde un punto de vista objetivo.  La burocracia, en este contexto, es una manera de desarrollar la estructura organizativa de las organizaciones formales. Entendiendo por éstas, aquellas organizaciones que están estructuradas jerárquicamente y se rigen – hasta cierto punto – por un conjunto de reglas aceptadas ampliamente y que tienen una finalidad, un objetivo. Está claro que dentro de esta definición caben tanto la organización de un Estado como la estructura organizativa de una empresa privada.

Por tanto, ya podemos apreciar dos diferencias importantes entre el concepto sociológico de burocracia y la idea que de la misma está presente en la ideología preponderante en nuestra sociedad: en primer lugar que la burocracia no es un sistema ineficaz en si mismo y, en segundo término, que no se circunscribe únicamente a la administración pública, baste recordar la burocracia existente en las grandes empresas o en la Iglesia.

Los tipos ideales de Weber: la vara de medir.

Para referirse a la burocracia desde la sociología es inevitable tener que hacer mención al gran sociólogo alemán Max Weber (2) (3). Esto es así hasta tal punto que una vez en un examen oral oí al examinando decir que Weber había inventado la burocracia, claro que es un comentario un tanto exagerado, esto es como decir que Newton inventó la ley de la gravitación universal, es evidente que la gravedad y la burocracia antecedieron en el tiempo a los queridos Newton y Weber.

Pero antes de empezar a hablar de la burocracia weberiana es necesario hacer un pequeño paréntesis para explicar una de las más famosas contribuciones de Weber a la sociología: los tipos ideales.

En su nivel más básico, un tipo ideal es una estratagema para definir los rasgos esenciales de los fenómenos sociales. Como escribe George Ritzer (4) citando a Lachman (5), “un tipo ideal es esencialmente una vara de medir”.

Se trataría de entresacar del fenómeno social real aquellas propiedades que le definen arquetípicamente. Pero no serían imágenes especulares del fenómeno sino exageraciones unilaterales de lo que ocurre en el mundo real. En este sentido Weber opinaba que cuanto más exagerada fuera la imagen ideal, más útil sería para el estudio. Una vez construido el tipo ideal nos servirá como vara de medir, como patrón para comparar el fenómeno real que se estudia en un momento determinado de la historia con el tipo ideal, siendo éste último – en tanto que ideal – esencialmente ahistórico o intemporal.

Aquí la palabra ideal puede llevar al equívoco, pues en general en castellano “ideal”  tiene un cierto sentido positivo. Weber pensaba que el tipo ideal no tiene por qué ser éticamente correcto o estéticamente bello, puede ser moralmente reprobable o estéticamente feo si el fenómeno que trataba de representar lo es en el mundo real.

La burocracia típico-ideal de Weber

Pues bien, fiel a sí mismo, Weber describió a la burocracia en términos típico-ideales. Partió de los conceptos de dominación y autoridad. La dominación la definió como “la probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo determinado para mandatos específicos” y puede tener un carácter legítimo o ilegítimo. A las formas legítimas de dominación las denominó “autoridad”.

Weber distinguió entre tres tipos de autoridad que han venido dándose en la humanidad a través de la historia en diversos grupos y sociedades. La autoridad tradicional, la autoridad carismática y la autoridad legal.

La autoridad tradicional se basa en la pretensión de los líderes y en la creencia, por parte de sus seguidores, de que existen virtudes en la santidad de las normas antiguas y en los poderes que encarnan esas tradiciones. El feudalismo entraría dentro de este tipo ideal.

La autoridad carismática se presenta cuando un grupo de seguidores definen a su líder como carismático, esto es, le otorgan cualidades sobresalientes – incluso sobrenaturales – aunque no las tenga en la realidad. Se da este tipo de autoridad en grupos religiosos sectarios.

Esquema de dominación según Weber

En cuanto a la autoridad legal, que es la que interesa a los fines de este artículo, descansa en una creencia en la legalidad de las ordenaciones establecidas. La autoridad legal puede tomar gran variedad de formas pero lo que Weber consideró como el tipo más puro de ejercicio de la autoridad legal fue la burocracia. La burocracia es la expresión de un proceso más amplio de racionalización del mundo. Este proceso consistiría en la evolución, a lo largo de la historia, de las estructuras sociales hacia formas más racionales. Esta evolución, que afectó a todas las áreas de la vida social desde la religión hasta la música, se habría manifestado – según Weber – sobre todo en el mundo occidental.

La burocracia típico-ideal es un tipo de organización en la que sus unidades básicas están constituidas por oficinas ordenadas de una forma jerárquica por medio de reglas, funciones específicas y documentos escritos.

Weber estableció en sus escritos las características de la burocracia típico-ideal y, como ha tenido tantos exégetas, nos encontramos con que hay tantas listas de características como libros han tratado el tema, y son muchos. Aunque, a decir verdad todos vienen a expresar lo mismo. Añadiremos una lista más, la mía es la siguiente:

  1. Consiste en una organización continua de funciones (cargos) oficiales limitados por reglas.
  2. Cada cargo tiene un grupo de competencias limitado.
  3. Los cargos están organizados de manera jerárquica
  4. Los cargos llevan aparejados unas cualificaciones técnicas que requieren de preparación o formación específica
  5. Los funcionarios (6) que ocupan estos cargos no son propietarios de los mismos, no los pueden vender ni heredar ni dejar en herencia, tampoco son dueños del material que usan en su trabajo.
  6. Todos los actos administrativos están regulados por normas escritas.
  7. Los funcionarios ocupan sus cargos tras haber superado un proceso de selección en el que han tenido en cuenta sus capacidades y no por adscripción a un determinado grupo social o por clientelismo.
  8. Los ascensos a posiciones superiores dependen de su competencia demostrada y de su antigüedad en la organización.
  9. Tienen como principal o única fuente de ingresos el salario que reciben según su posición en la organización.

La inevitable burocracia

Weber constataba ya a principios del siglo XX que la burocracia estaba jugando un papel cada vez más importante en la sociedad moderna. Como hemos señalado antes, el surgimiento de la burocracia había sido consecuencia del proceso de racionalización y, por tanto, tenía un inequívoco sentido de inevitabilidad. Según Weber, las necesidades de administración de las masas la hacen completamente indispensable. No hay alternativa. Y no hay alternativa independientemente del sistema político-económico imperante.

En ese tiempo, en el que el socialismo real apenas había empezado su andadura en la Rusia soviética a partir de la revolución de 1917, surgía la pregunta de si una sociedad socialista conseguiría una sociedad sin burocracia. Weber, que no era malo como profeta, fue bastante claro y directo: “cuando los que están sujetos al control burocrático tratan de escapar a la influencia del aparato burocrático estarán igualmente sometidos al proceso de burocratización”. De hecho Weber creía que en el caso del socialismo veríamos un crecimiento no un descenso de la burocracia. En el sistema capitalista al menos los propietarios no son burócratas, pero en un sistema socialista incluso los líderes de nivel más alto son burócratas. Un rayo de esperanza en su obra lo constituye el hecho de que los profesionales que  se sitúan fuera del sistema burocrático puedan controlarlo en algún grado.

Para terminar…. de momento

Hasta este punto hemos visto la burocracia como tipo ideal weberiano pero no hemos analizado ninguno de sus problemas. Los que describió el propio Max Weber y los que encontraron otros autores como Michels o Merton. Esta cuestión la vamos a analizar en el siguiente artículo: “II Los Problemas de la Burocracia”. Así que, como dicen en las series televisivas, “continuará”.

Juan Carlos Barajas Martínez

Sociólogo

Notas:

  1.  Este artículo lo escribí en 2010 en una única parte, quiero decir, sin dividir en tres. En 2011 lo publiqué en Sociología Divertida en una sección ya desaparecida que se llamaba “Artículos” que agrupaba artículos que escribí antes de empezar con este blog. No me plantee sacarlo como post por parecerme extenso y poco apropiado para los temas que publicaba en aquel momento, situación que ha cambiado enormemente pues me he atrevido con cosas más complicadas y cada vez tengo más lectores – estudiantes y profesores sobre todo – que me piden tratar temas de este tipo. Más tarde me propusieron su publicación en la web de artículos de política y temas sociales Debate21 y allí está publicado. Acabo de terminar una colaboración en una revista oficial sobre la función pública en España, este nuevo trabajo me ha recordado a este viejo artículo y he pensado que había que rescatarlo.
  2. Maximilian Carl Emil Weber (Erfurt, 21 de abril de 1864-Múnich, 14 de junio de 1920) fue un filósofo, economista, jurista, historiador, politólogo y sociólogo alemán, considerado uno de los fundadores del estudio moderno de la sociología y la administración pública, con un marcado sentido antipositivista.
  3. Antes de Weber hubo otros autores importantes que trataron en sus escritos este tema, desde el liberalismo Tocqueville o desde el marxismo el propio Marx, Engels y otros. Pero para los objetivos de este artículo parece razonable empezar directamente por Weber.
  4. George Ritzer nació en 1940 en la ciudad de Nueva York, se graduó en sociología en la Escuela Superior de Ciencia del Bronx en 1958. En la actualidad es profesor de sociología de la Universidad de Maryland. Sus principales áreas de interés son la Teoría Sociológica y la Sociología del Consumo. Fue director de las secciones de Teoría Sociológica (1989-1990) y de Organizaciones y ocupaciones (1980-1981) de la Asociación Americana de Sociología.
  5. Richard Lanchman es profesor de la Universidad del Estado de Nueva York en Albany, especialista en historia de la sociología.
  6. Aquí la palabra “funcionario” presente en la traducción del alemán de los textos de Weber puede inducir a equívocos por el sentido de empleado público que tiene la palabra en castellano. No nos dejemos confundir, en este contexto, el concepto es aplicable a lo público y lo privado. Últimamente ha sido utilizada en este sentido la palabra funcionario de manera interesada por algunos políticos para distraer la atención sobre el mantenimiento en su puesto de ciertos empleados de los partidos imputados por causas de corrupción.

Bibliografía

Teoría sociológica clásica. 3ª Edición.

George Ritzer.

Mc Graw-Hill.

Madrid 2001

Organización y Burocracia. 3ª Edición.

Nicos P. Mouzelis.

Ediciones Península. Barcelona 1991.

Sociología.

John J. Mancionis y Ken Plummer.

Prentice Hall.

Madrid 2006

  1. La burocracia según Max WeberbyJuan Carlos Barajas Martínez is licensed under a Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada 4.0 Internacional License.

Creado a partir de la obra en http://sociologiadivertida.blogspot.com.es/.

Publicado en Sociología Divertida. Post original aquí.

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